作者：邹洁

凌云昆明办公室政府与公共法律业务中心Ⅰ部副主任

专注于政府及党政机关常年法律顾问、专项及行政诉讼等领域。

传统履行行政职责的典型方式是行政机关单方作出行政行为，比如行政处罚、行政命令、行政强制等。但是，随着社会的进步，行政相对人参与国家管理，柔性执法、民主执法，以与行政相对人协商一致方式履行行政职责，成为现代行政管理一种普遍的行政执法方式，行政协议由此诞生和发展。

虽然《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围，但该条规定并未明确确定行政协议的概念及范围。为依法公正、及时审理行政协议案件，最高人民法院于2019年11月27日发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》），自2020年1月1日起施行。

《行政协议司法解释》的实施，对于行政行为以及因行政协议产生的诉讼具有重大意义。从行政协议案件的数量可以明显看出，自2020年《行政协议司法解释》实施后，行政协议案件激增。

一、行政协议的性质和特征

《行政协议司法解释》第1条规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据该定义，行政协议与民事合同主要存在三方面区别：

1. 主体要素。行政协议系行政机关与公民、法人或者其他组织之间订立。民事合同系平等主体之间订立。

2. 目的要素。行政协议系为了实现行政管理或者公共服务目标而订立。而订立民事合同的目的则在于实现合同双方的私人利益，与行政管理、公共服务无关。

3. 内容要素。行政协议具有行政法上权利义务内容，如依法供地、开辟行政审批绿色通道、给予优惠政策等。而民事合同系协议双方对自身权利的处置。

因此，从行政协议与民事合同的本质区别看，行政协议的本质属性是其行政性，与之相对应的民事合同的本质是其协议性。

二、行政协议解除的路径

根据《行政协议司法解释》第五条的规定，因行政协议履行发生纠纷的，提起诉讼的主体为“与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织”，即行政诉讼只允许“民告官”，不允许“官告民”，行政机关或被授权组织不能对行政管理相对人提起诉讼。

那么，对于行政相对人拒绝履行行政协议的情形，行政机关直接通过行政诉讼途径救济无相应法律依据，应当通过何种权利救济？

（一）民事诉讼途径是否可行

根据《行政协议司法解释》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”的规定，在行政协议发生纠纷时，因协议兼具行政协议和民事合同性质的，当事人可选择通过行政诉讼或民事诉讼进行救济1。经检索查询，提起民事诉讼的主体一般为非行政机关。行政机关能否通过民事诉讼请求解除协议？有观点认为，若系在2015年之前签订的协议，行政机关可通过民事诉讼的方式解除协议。也有观点认为，民事诉讼中，双方举证责任、地位均是平等的，而行政机关在协议履行过程中处于相对优势地位的状态，行政机关通过民事诉讼解除协议不利于保障协议相对人的权利义务，罔顾行政协议当事人之间与民商事合同当事人之间地位之区别，混同行政协议与民商事合同之法律性质，也与《行政协议司法解释》的立法精神格格不入。

注释

1 参考案例：（2016）最高法民终822号、（2017）最高法行再99号。

（二）行政机关直接申请执行或依法强制执行是否可行

根据《行政协议司法解释》第二十四条之规定，行政协议相对人未按照协议约定履行义务的，在行政机构催告后仍不履行的，行政机关可以作出要求其履行的书面决定。若行政协议相对人未申请行政复议或提起行政诉讼且仍不履行的，协议内容具有可执行性的，行政机关可以申请人民法院强制执行。该途径可行的前提是行政协议相对人不履行的内容具备“可执行性”。

（三）行政机关单方处置是否可行

如上所述，行政协议兼具行政协议和民事合同性质的。首先，从民事合同性质上来看。若行政协议相对方违反合同约定的，行政机构在进行催告后仍不履行的，可参照《民法典》的相关规定，通过行政决定的方式解除协议。通过行政决定方式解除协议，一方面将增加行政机关举证的责任，制约行政机关解除的权利；一方面将充分赋予协议相对人陈述、申辩以及救济的权利。其次，从行政管理的角度看。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条等相关规定，行政机关在符合一定条件时可以单方变更、解除行政协议。若因此造成行政相对人损失的，行政机关应当予以赔偿。

综上，笔者认为对于不具备强制执行内容的协议，若行政相对人拒绝履行行政协议或继续履行将损害公共利益的，行政机关可以作出行政决定。对该行政决定，行政相对人享有行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的权利。当然，行政机关在作出行政决定的过程中应当充分保证当事人陈述、申辩以及听证的权利、保证行政程序的合法性。同时，应当秉承行政法的比例原则，尽可能将对行政相对人权益的减损控制在最小范围内，达到公权与私权的衡平。

行政机关在签订以及履行行政协议的过程中，应加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定严格兑现政策承诺，并认真履行依法签订的各类合同，预防行政争议发生并推动争议妥善解决，实质推动责任政府、诚信政府的建立。