文/ 杨枫楠

不动产与建设工程业务委员会委员

一、事件经过

一段时间以来，秦岭北麓不断出现违规、违法建设的别墅，中央虽然三令五申、地方也出台多项政策法规，要求保护好秦岭生态环境，但是还是有很多人盯上了秦岭的好山好水，试图将“国家公园”变为“私家花园”，严重破坏了生态环境。

2014年3月，秦岭违建别墅破坏生态环境情况再次被媒体曝光。2014年5月13日，习近平总书记就秦岭北麓西安段圈地建别墅问题作出重要批示，要求陕西省委省政府主要负责同志关注此事。接到批示，时任陕西省委主要领导没有在省委常委会上进行传达学习，也没有进行专题研究。时任省政府主要领导也只是进行了圈阅。5月17日，时任陕西省委常委、西安市委书记魏民洲批转时任西安市市长董军阅处。5月19日上午，西安市政府常务会间隙，时任市长董军在走廊对区县领导简单作了口头布置。直到接到批示20多天后的6月10日，西安市才成立“秦岭北麓违建整治调查小组”，由一位退居二线的市政府咨询员担任组长。1个多月后，时任常务副市长的岳华峰，才听说此事。

2014年7月，西安市委向陕西省委汇报：秦岭违建别墅完全查清，共有202栋。而这202栋里，还有多少水分？其实大多数是农民自建的违建别墅。这其中有20栋，就是国土部门已经作出行政处罚的自建房，所以这202的数字事实上就是一个拼凑而成的结果。而这个202栋的数据，在没有全面系统核查的情况下，区县报市里、市里报省里、省里报中央。陕西省委报告里写的“省委省政府高度重视”，只是表面文章。

2014年10月13日，习近平对此进行了第二次批示：“务必高度重视，以坚决的态度予以整治，以实际行动遏止此类破坏生态文明的问题蔓延扩散。”在习近平第二次批示之后的一个月，西安市委向陕西省委报告整改情况：202栋违建已全部处置到位，其中拆除145栋，没收57栋，比原计划提前17天。而实际情况呢？17栋拆除不彻底，47栋未实质性收归国有。虚假整治之后是虚假督察。由省环保厅一名副厅长带队，用一天时间看了三个县四个违建点。除了这四个点，拆了还是没拆，并没有人去较真。整治弄虚作假，督察走马观花，但这并不影响当时的西安市主要领导在《陕西日报》联合发表署名文章，宣称“以积极作为、勇于担当的态度，彻底查清了违法建筑底数，违法建筑整治工作全部完成”。

从2015年2月到2018年4月，习近平总书记又作过三次重要批示指示。其中，2016年2月，在对祁连山自然保护区和木里矿区生态环境综合整治作重要批示中，就专门提到秦岭北麓西安境内圈地建别墅问题，并且强调“对此类问题，就要扭住不放、一抓到底，不彻底解决、绝不放手”。2017年5月，习近平在十八届中央政治局集体学习时谈及秦岭北麓西安段圈地建别墅时强调“如果不抓紧、不紧抓，任凭破坏生态环境的问题不断产生，我们就难以从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势。”习近平对于问责也曾强调：“有权就有责，权责要对等……出了问题，就要追究责任。决不允许出现底下问题成串、为官麻木不仁的现象！”然而，在习近平扭住不放，一抓到底的连续5次批示下，秦岭的上百栋别墅发展成了上千栋违建别墅，对于发生在眼皮子底下的违建。2016年2月至2018年11月任西安市市长的上官吉庆，竟然事不关己。

在2017年第十一巡视组对陕西省“回头看”时，又反馈同样的问题：省委领导不够坚强有力，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神不够到位，存在重表态、抢“头彩”，轻结合、疏落实现象；监督执纪偏软，压力传导层层递减；党内政治生活不严肃，存在“好人主义”现象。“软问责”将问责变成了“装样子”“走程序”的“假把式”，极大削弱了问责成效，难以对党员干部形成强烈震慑，在一定程度又上助长了不良风气、腐化问题的滋生与反复。202栋的数据沿用了四年，直到2018年7月中央派出工作组专项整治，最终清查出1194栋违建别墅。2018年7月，习近平总书记对秦岭违建别墅再作批示：“首先从政治纪律查起，彻底查处整而未治、阳奉阴违、禁而不绝的问题”，这是总书记针对这个问题的第六次重要批示指示。

二、事件结果

2018年7月31日起，一场雷厉风行的专项整治行动在秦岭北麓西安境内展开：违法建设别墅查清一栋拆一栋，然后复绿复耕。清查出1194栋违建别墅；其中依法拆除1185栋、依法没收9栋；网上流传甚广的支亮别墅（实为陈路）全面拆除复绿；依法收回国有土地4557亩、 退还集体土地3257亩；实现了从全面拆除到全面复绿，一些党员干部因违纪违法被立案调查。

陕西省委原常委、秘书长钱引安落马；陕西省人大常委会原党组副书记魏民洲落马，后因受贿罪被判无期徒刑；陕西省西安市委原副书记、西安市原市长上官吉庆被处以留党察看两年处分，降为副厅级非领导职务；陕西省西安市政协原主席、党组书记程群力被给予处分，终止人大代表资格，终止西安市第十三次党代会代表资格……多名省部级干部落马，1000余人遭问询。

三、经验教训

为什么党中央的明确要求，在一些地方贯彻落实得不认真、不彻底？表态的调门很高，落实的效果差，甚至阳奉阴违？归结起来就是违建别墅是一个表象，不讲政治是根本。对中央的工作部署、对总书记的重要批示，陕西省和西安市搞上有政策下有对策，层层空转。这为后来秦岭违建别墅整而未治、禁而不绝埋下了隐患。对总书记的重要批示，主要领导应该亲力亲为，这是我们党内的一条最基本的政治规矩。但是事实上，省委省政府主要领导也好、西安市委市政府主要领导也好，没有按照这样的规矩和要求来贯彻执行。

《中国共产党纪律处分条例》针对管党治党中的突出问题和新违纪情形，在“六项纪律”里分别增写、改写了多项处分规定，为党员干部的行为划出了新禁区。在这六项纪律中，政治纪律最重要、最根本、最关键。严守政治纪律、政治规矩，绝不是表表态、喊喊口号就算贯彻了的。贯彻落实这一要求，绝不是光看表态，决不能空喊口号，中央作出的决策必须得到有效执行。也只有把遵守政治纪律放在首要位置，通过严明政治纪律和政治规矩，带动其他纪律严起来，各项决策也才能落至实处，各种乱象也才能止于萌芽之时。

从形式上讲，陕西省和西安市对秦岭生态保护不能说不重视，《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2007年11月24日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，《西安市秦岭生态环境保护条例》于2013年6月27日经西安市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议通过。但秦岭地方性法规部分内容立法含混,关于秦岭北麓房地产开发的限制范围不够明确,存在上位法管得严,下位法放得宽环境立法问题。在环境执法方面,由于受各种利益影响,部分环境执法人员在别墅开发活动中滥用手中权力违规审批别墅项目;在部分违建别墅整治中,存在严重执法不作为问题,执法工作缺乏主动性,对违建别墅未能及时进行查处;在违建别墅督察中,执法不严格,不认真核查违建别墅情况。针对环境执法问题,建议加强对环境执法人员考核评价和强化环境责任追究制度以约束其执法行为。在环境监督方面,通过反思秦岭别墅案的发生原因,一方面反映出秦岭地方环境行政监督问责机制的缺失,另一方面暴露出秦岭地方社会监督和司法监督的乏力。

秦岭保护必须法治化，西安市组织修订了《西安市秦岭生态环境保护条例》（下称《条例》），并于2020年7月1日正式施行，为保证秦岭生态安全、青山常在、绿水长流提供了重要法治保障。

在《条例》修订过程中，为确保《条例》制定的科学性，西安市人大常委会收集了涉及秦岭立法的相关基础数据，为科学划分保护范围、设定禁止限制行为、制定保护管理措施提供了实践基础。同时还通过网络、报纸发布信息，召开征集意见座谈会、专家论证会，书面委托等多种方式，征求了沿山区县、市级相关部门、市法学会、各基层立法联系点、相关秦岭保护研究机构、人大代表、政协委员、相关专家学者和社会公众的783条意见建议。

《条例》从严划定了保护范围，将秦岭保护范围划分为：核心保护区、重点保护区、一般保护区。同时，规定在保护范围外围划定一定的建设控制地带，保护的规定更加严格、保护的责任更加明确、保护的举措更加有力。

《条例》在规定“市、相关区县设立秦岭保护委员会，西安市秦岭保护委员会负责秦岭保护的统筹规划、综合协调和监督检查，考核市级有关部门、相关区县政府秦岭保护工作，协调解决秦岭保护重大问题”的基础上，明确了西安市各级政府分级负责、秦岭保护职能部门综合监管、有关部门行业监管、相关单位协调配合的秦岭保护管理体制。

《条例》明确开发建设活动应当符合相关规划和产业政策，提出实行产业准入清单制度的要求。打出行政监督、司法监督、人大监督组合拳，拿出生态补偿、修复治理、综合评估硬手段。规定了建设综合监管信息系统、落实行政执法责任制、实施网格化管理、进行执法司法衔接、运用目标责任考核等具体监管手段，提出了加大财政转移支付、确定治理修复责任、规范矿业权退出、制定移民搬迁计划、进行区域封闭保护、引导规范祭祀行为、保障公众有序参与、定期组织综合评估、实施生态环境损害赔偿等多种保障措施。

〖作者简介〗

杨枫楠，男，执业律师，凌云律师事务所不动产与建设工程业务部副主任、不动产与建设工程业务委员会委员，长期致力于于建设工程纠纷诉讼、建筑与房地产法律专项服务、企业股权架构设计、重大债务重组等领域业务，具备丰富的企业法律风险防控、企业法治理念建设等方面的实务经验。