作者：董益钢

01

国有企业采购法律规范体系的现状

以是否通过招标方式选定供应商为标准，可将国有企业采购划分为招标采购和非招标采购两类。

规范招标采购活动的法律法规，例如：《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《工程建设项目货物招标投标办法》《工程建设项目施工招标投标办法》《建筑工程设计招标投标管理办法》《必须招标的工程项目规定》等。国有企业部分属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的采购，受招标投标法规范。但我国招标投标法规定的必须招标的项目范围局限于工程建设项目，国有企业非工程建设项目采购，除自愿采用招标方式，否则并不适用招标投标法。此外，招标投标法规范的重点是招标、投标技术流程，并未对采购过程中的其他事项作出规定。

关于非招标采购，现行法律体系对此缺乏规定。

可见，现阶段，我国法律体系对国有企业采购事务，缺乏专门规定，除了部分工程建设项目类采购可依据招标投标法外，相当数量的采购活动，处于无法可依的状态。

02

国有企业采购进行合规管理的必要性

（一）国有企业内部控制的需要

虽然我国法律体系对国有企业采购事务，缺乏专门规定，但国有企业采购事务仍被纳入国有企业内部控制管理的范畴。

国有企业内部控制的依据，主要为《企业内部控制应用指引》《企业内部控制基本规范》《企业内部控制审计指引》等，而前述规定将企业采购事务纳入企业内部控制范畴，特别是《企业内部控制应用指引第 7 号—采购业务》，该指引对企业采购事务的内部控制，明确提出了的规范要求，包括采购计划安排、规范授权审批、采购方式选择、供应商选择、规范采购验收、付款审核等事项作出明确要求。要求企业结合实际情况，全面梳理采购业务流程，完善采购业务相关管理制度，统筹安排采购计划，明确请购、审批、购买、验收、付款、采购后评估等环节的职责和审批权限，按照规定的审批权限和程序办理采购业务，建立价格监督机制，定期检查和评价采购过程中的薄弱环节，采取有效控制措施，确保物资采购满足企业生产经营需要。

（二）国有企业内部合规审计的需要

当前，国有企业和国有资本深化审计监督，围绕国有企业、国有资本、境外投资以及国有企业领导人员履行经济责任情况，做到应审尽审、有审必严。

《中央企业内部审计管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令 第8号 ）、国务院国有资产监督管理委员会《中央企业综合绩效评价实施细则》（国资发评价[2006]157号）的相关规定，审计机构应当对本企业及其子企业的物资（劳务）采购、工程招标、制度建设、内部控制、风险控制等经济活动进行审计监督。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》明确，深化国有企业和国有资本审计监督，审计内容包括遵守国家法律法规、贯彻执行党和国家重大政策措施情况，投资、运营和监管国有资本情况，贯彻落实内部控制情况等方面。

《审计署关于内部审计工作的规定》第十二条规定：“内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求，履行下列职责：（三）参与研究制定有关的规章制度，提出制定内部审计规章制度的建议；（八）对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计”。

综上，国有企业采购事务纳入国有企业内部控制管理，并属于审计的范畴，若国有企业未能规范采购事务，使其达到内部控制的相关要求，将可能面临审计的风险。

（三）防控违法风险的需要

近年来，国家纪检监察部门加大了对国企的监督巡察力度，国企在招标采购过程中发生了许多腐败案件。在企业招标采购过程中，因招标（与非招标）采购合规体系的缺失或者不健全，招标采购活动缺乏规范、约束，发生重大损失浪费、失职渎职、贪污受贿、内幕交易、利益输送等的，国有企业以及相关负责人将面临审计问责，乃至违法犯罪的风险。

（四）采购事务指引的需要

当前法律规范的缺失或者不健全，造成采购业务活动“无法可依”的局面。基于合规管理的要求，中央企业和部分地方大型国有企业，内部制定了完备的招标采购规章制度体系，以供执行。

而未制定相关规章制度的国有企业，通常只能参照政府采购法、上级国有企业的规章制度、上级公司要求或批复、领导要求等，但相关参照内容，不能与国有企业采购活动完全匹配，且内容不完整混乱、不统一，并在参照适用过程中，令人莫衷一是，难以科学规范日常采购活动。

笔者在担任国有企业法律顾问过程中，仍然经常遇到“金额巨大的非工程建设项目采购，不进行招标是否有审计风险”、“能否直接与对方签署合同”“竞争性谈判的流程是什么”“能否选择单一来源采购方式”等咨询，笔者通常先判断，采购行为是否属于招标投标法规定的必须招标的范围，如属于，则建议执行招标投标法体系的相关规定；若不属于，则建议执行公司内部规章制度，以确保采购活动合规。但如果企业未建立健全内部规章制度，相关采购事务，仍然无章可循。

03

国有企业采购事务的合规管理

（一）合规

关于“合规”，《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017/ISO19600:2014）规定：“合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效的治理原则或者道德准则”。

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）就“依法合规”要求“以国家法律法规为准绳，严格执行企业内部管理规定”。

国务院国有资产监督管理委员会《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）、六部委《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）如是定义：合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。

可见，合规所依据的行为规范，其内容十分宽泛，包括国际条约、规则、法律法规、监管规定、行业准则、企业章程、规章制度等。

笔者认为，国有企业采购事务的合规管理，即建立、整合并执行国有企业采购管理的全部规范体系，包括国际条约、规则、法律法规、监管规定、行业准则、企业章程、规章制度等。但在当前法律法规体系、监管规定缺失或者不健全的情况下，合规管理的主要途径是建立健全内部控制体系，即建立健全企业采购事务的规章制度体系。

（二）国有企业建立健全采购类规章制度

国有企业采购类规章制度，以招标或非招标区分，可区分为招标采购制度和非招标采购制度两类。

1.招标采购类规章制度

（1）关于工程建设项目

工程建设项目采购，可依据招标投标法及其实施条例、必须招标的工程项目规定等，设立招标采购管理制度；或者直接适用招标投标法。

（2）关于非工程建设项目

虽然我国招标投标法规定的必须招标的项目范围局限于工程建设项目，但其并非仅规范工程建设项目的招投标活动，凡在中华人民共和国境内进行招标投标活动，均适用招标投标法。

非工程建设项目，根据企业自身的内控要求，设置进行应当招标的规模标准，指引适用招标投标法。例如：有的国有企业规定，非工程建设项目的设备、材料、办公用品等货物和服务单项合同估算价在100万元（含）以上的项目，原则上应采用招标方式。

（3）关于招投投标法未尽的其他事项

招标投标法及其实施条例规范的重点是招标、投标技术流程，并未对采购过程中的其他事项作出规定，例如：采购计划安排、采购方案拟定、集中采购事项、授权审批事项、采购验收、付款审核、采购过程定期检查与评价等，建议在规章制度中予以完善，确保采购活动满足企业生产经营需要。

2.非招标采购类规章制度

非招标采购，即采用公开招标和邀请招标之外的其他方式取得货物、工程、服务所采用的采购方式，包括竞争性谈判、询价采购、单一来源采购、直签合同等方式。

《政府采购法》以及实施条例、《政府采购非招标采购方式管理办法》等，对非招标采购的类型、技术流程规定较为详尽，但是国有企业采购活动并不适用上述政府采购的相关规定。

国有企业可参照上述政府采购的相关法律法规、参照中国物流协会与采购联合会发布《国有企业采购操作规范》（T/CFLP0016-2019），结合自身非招标采购的实际情况，制定内部非招标采购管理制度。

作者简介

董益钢，男，执业律师，凌云律师事务所合伙人、昆明办公室合伙人、总部合规专业委员会副主任、昆明办公室投融资业务中心III部主任；业务专长：党政机关、国有企业法律风险管理、投融资法律事务、民办教育法律事务。