一、财政部新公布的6起案例简析

 

2025年4月18日，财政部通报了六起地方政府隐性债务问责典型案例，涉及内蒙古、吉林、黑龙江、河南、云南、青海等省区。具体如下：

 

（一）内蒙古自治区呼伦贝尔市通过违规捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务6.88亿元。具体特征如下：

 

1.决策主体：海拉尔区政府（政府专题会议决定）、原海拉尔区房屋征收安置管理局（政府部门）；

 

2.资金用途：绿化工程、通信基站建设；棚户区改造；

 

3.偿债资金：政府全生命周期支出责任；财政资金偿还借款。

 

（二）吉林省四平市隐性债务化解不实2.85亿元。具体特征如下：

 

1.决策主体：四平市住房和城乡建设局、四平市城市发展投资控股有限公司；

 

2.资金用途：跨铁路立交桥建设、棚户区改造；

 

3.偿债资金：原协议约定以财政资金偿还贷款，后续通过国企融资 “化债”，但未改变财政最终偿债义务。

 

（三）黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元。具体特征如下：

 

1.决策主体：佳木斯市政府（授权高新区管委会、城管局、住建局）；

 

2.资金用途：污水处理厂、餐厨废弃物处理、污泥处理工程；

 

3.偿债资金：政府承诺最低收益、固定回报和回购投资本息（实质为财政资金偿还责任）。

 

（四）河南省开封市杞县五里河镇通过国有企业垫付资金建设楼堂馆所新增隐性债务953.1万元。具体特征如下：

 

1.决策主体：杞县五里河镇政府（政府会议研究决定）；

 

2.资金用途：五里河文化广场项目；

 

3.偿债资金：国企垫付资金最终需政府偿还（财政资金预算外支出）。

 

（五）云南省昆明市富民县通过所属国有企业筹集资金建设楼堂馆所新增隐性债务1.69亿元。具体特征如下：

 

1.决策主体：富民县政府（常务会议议定）；

 

2.资金用途：黎阳大厦建设（政府行政事业单位办公用房）；

 

3.偿债资金：国企垫付资金由政府承担（财政资金预算外支出）。

 

（六）青海省海东市通过国有企业直接借款新增政府隐性债务16.45亿元。具体特征如下：

 

1.决策主体：海东市政府（出具财政补贴文件）；

 

2.资金用途：乐都区农村人居环境改造项目；

 

3.偿债资金：依赖政府每年 10 亿元财政补贴（财政资金预算外支出）。

 

总结以上六个地方政府隐性债务案例，均满足三个核心要件，即：决策主体均为地方政府；资金用途均为公益性、非盈利性项目；偿债资金均直接或间接依赖政府财政资金（预算外支出、财政承诺、垫付偿还等）。

 

二、地方政府隐性债务的内涵

 

据目前公开的媒体资料显示，“地方隐性债务”的定义主要在《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)中有体现，但该文件属于保密文件，具体内容无法核实。

 

笔者通过查询各地方政府官网引用《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)部分内容，并结合财政部最新公布的6起地方政府隐性债务典型案例特征，可以总结出“地方隐性债务”的基本内涵为：地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，或违法提供担保等方式举借的债务。这类债务通常未被明确纳入政府财政预算体系，但在特定条件下政府可能需要承担偿还责任。其涵盖的范围广泛多样，包括地方政府融资平台债务、政府引导基金债务、政府与社会资本合作（PPP）项目中的或有债务以及养老金缺口等多种形式。

 

 

三、地方政府隐性债务的特征

 

结合各地权威部门对“地方政府隐性债务”的定义以及近期财政部公布的6起典型案例，可以总结出地方政府隐性债务存在以下特征：

 

（一）隐蔽性强

 

隐性债务缺乏像显性债务那样明确清晰的统计口径与公开透明的信息披露机制。它巧妙地隐藏在各种纷繁复杂的经济活动和项目背后，例如地方政府融资平台通过银行贷款、发行债券或信托产品等方式进行融资，这些债务从形式上看属于企业债务，但实际上其最终的偿还责任往往与地方政府存在千丝万缕的紧密联系。这种隐藏性使得外界难以直接察觉其真实规模与潜在风险。

 

（二）不确定性大

 

隐性债务的规模和偿还时间都充满了较大的不确定性。一方面，由于隐性债务涉及众多的项目和广泛的领域，并且部分债务的形成机制极为复杂，这使得精确测算其总量成为一项极为困难的任务。例如，PPP项目在运营过程中可能会受到各种不可预见因素的干扰，如政策变化、市场波动、不可抗力等，这些因素可能导致项目成本超支或收益未达预期，从而使政府面临的或有债务规模处于不断变化之中。另一方面，隐性债务的偿还时间受到相关项目的进展情况、宏观经济形势以及政策环境等多种因素的综合影响，难以提前进行准确确定。

 

（三）或有性突出

 

许多隐性债务具有或有债务的性质，即其是否会转化为政府的实际偿还责任取决于特定事件的发生与否。例如，政府为企业提供担保时，如果被担保企业能够按照合同约定正常履行债务偿还义务，那么政府无需承担任何责任；然而，一旦企业出现违约情况，政府就可能需要动用财政资金进行代偿。这种或有性使得隐性债务在正常情况下不会对政府财政造成直接的压力，但在不利情况发生时，却可能引发财政风险的突然爆发，犹如一颗隐藏的炸弹，随时可能对财政稳定造成巨大冲击。

 

（四）举债主体集中

 

从举债主体来看，市、县级政府隐性债务负担较重。我国地方政府隐性债务包括省、市、县、乡四级政府承担的未纳入预算管理，且需要政府承担偿还责任的债务。由于省级政府财政收入较充足，管理规范，相对而言，隐性债务比较少。市和县级政府是地方基础设施建设的主体，但税源不足，尤其是县级政府经济基础较薄弱，财政收入有限，隐性债务负担较重。相对而言，部分市和县级政府在举债方面缺少内在制约机制，缺少对举债事前、事中的监督以及事后评估，导致显性债务规模较大。财政部限额管理后有的市和县为了规避限额的“天花板”，往往通过融资平台融资，最终形成隐性债务。同时，显性债务规模的扩张加剧了隐性债务风险。市、县级政府隐性债务比重较大，并且到期时间集中，在市和县级政府财政收入有限和债务偿还能力较弱的情况下，隐性债务风险程度较高。

 

（五）举债途径多样

 

从举债途径来看，举债形式多样导致风险隐蔽性强。地方政府债务风险更多地表现为隐性债务风险。2017年以前，地方政府大部分的隐性债务是通过融资平台融资形成的；2017年以后，由于中央出台系列治理地方政府债务的措施，地方政府隐性债务表现形式更为隐蔽。一方面，经济下行压力较大，地方政府试图通过投资基础设施保持经济增长的目标，加上地方政府债务管理制度不完善、项目审批不严，在平台公司融资职能尚未完全剥离的状况下，地方政府通过融资平台举债，导致隐性债务规模持续增加。另一方面，由于目前地方债发行成本较高、政策制约因素较多，中央鼓励地方政府采用PPP形式建设地区基础设施，促进地方政府采用政府投资基金等金融创新工具融资，导致地方政府隐性债务形式更为隐蔽。隐蔽状态下的债务，由于透明度低，导致官员决策失误的可能性加大，加剧了地方政府债务风险的累积和膨胀。

 

（六）风险等级较高

 

从风险等级来看，隐性债务风险程度较高。如果资金链断裂，政府债务风险可能达到Ⅱ级（重大）或Ⅲ级（较大）。目前部分市县地方政府隐性债务多为无收益的公益性项目，资产不够优良、价值较低，在一定时期内转化为偿债资金能力有限，而且地方政府近几年将迎来偿债高峰期，预计每年偿还的债务本息远高于财政收支的增长水平，加上经济下行压力大，新增财力即使全部用来偿还到期债务，也可能无法覆盖应偿还本息，存在资金链断裂的危机，导致地方政府隐性债务风险增大。

四、地方政府隐性债务的应对举措

 

针对政府隐性债务，笔者结合国家政策，特提出以下处置建议：

（一）加强监管与问责

 

1.健全监管机制‌

 

地方政府和财政部门应会同相关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。

 

加强对地方政府融资平台、PPP项目、政府购买服务等领域的监管，防止地方政府通过违规手段举借隐性债务。

 

2.严格问责制度‌

 

对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”。

 

对相关责任人依纪依规予以严肃问责，落实地方政府违规举债问责制，形成有效的震慑作用。

 

（二）优化融资结构

 

1.减少对传统融资方式的依赖‌

 

地方政府应减少对银行贷款、政府和社会资本合作项目等传统融资方式的过度依赖，降低隐性债务风险。

 

2.探索多元化融资渠道‌

 

积极探索多元化的融资渠道，如发行地方政府债券、引入社会资本参与基础设施建设等，降低对隐性债务的依赖。

 

（三）推动产业发展，增强偿债能力

 

1.发展特色产业‌

 

地方政府应根据自身资源禀赋和产业基础，发展特色产业，增加地方财政收入。

 

2.培育新兴产业‌

 

加大对新兴产业的培育力度，推动产业升级和转型，为地方经济发展提供新的增长点。

 

（四）完善信息披露制度

 

1.提高债务信息透明度‌

 

地方政府应完善债务信息披露制度，及时、准确地向社会公开债务规模、用途、偿还情况等信息，增强债务信息的透明度。

 

2.加强社会监督‌

 

通过信息披露，接受社会监督，促进地方政府规范债务管理，防范隐性债务风险。

 

（五）实施债务置换与化解

 

1.债务置换‌

 

合理安排债务限额置换地方政府存量隐性债务，如全国人大常委会批准的6万亿元债务限额置换存量隐性债务政策，降低地方政府的债务负担和利息支出。

 

2.债务化解‌

 

制定科学合理的债务化解计划，通过预算资金偿债、超收偿债与盘活存量、国有资产盘活利用等方式，逐步化解隐性债务风险。

 

（六）强化债务管理意识与能力

 

1.提高债务管理意识‌

 

地方政府应树立正确的政绩观和债务管理意识，避免盲目举债和违规举债行为。

 

2.提升债务管理能力‌

 

加强债务管理人才培养和引进，提高债务管理人员的专业素质和业务能力，确保债务管理工作的科学性和规范性。

五、总结

 

地方政府隐性债务问题是一个复杂而严峻的挑战，其内涵丰富、特征多样，对地方财政稳定和经济发展构成了潜在威胁。通过财政部新公布的6起案例可以看出，地方政府在隐性债务管理方面存在诸多问题和漏洞。为了有效应对地方政府隐性债务风险，需要从加强监管与问责、优化融资结构、推动产业发展、完善信息披露制度、实施债务置换与化解以及强化债务管理意识与能力等多个方面入手，形成综合性的治理体系。同时，地方政府也应树立正确的政绩观和债务管理意识，避免盲目举债和违规举债行为，确保地方财政的稳健运行和经济的可持续发展。