赵乾杰律师

凌云律师事务所昆明办自然资源法律事务部 实习律师

专业领域涵盖建筑工程（合同纠纷、结算争议）、国有企业法律顾问（经营合规、劳动纠纷）及行政执法领域，提供专业法律服务。

一、担保制度优化与营商环境法治化建设的内在关联

（一）《优化营商环境条例》第四十七条对担保制度指导意义

《优化营商环境条例》第四十七条在优化营商环境的整体框架中，对担保制度具有明确且重要的指导作用。该条款特别强调政府应推动构建统一的动产和权利担保登记公示系统，逐步实现市场主体在一个平台上完成动产和权利担保登记。此规定的目的在于简化担保登记流程，提升登记效率，降低市场主体的交易成本，增强担保交易的透明度和安全性。

在优化营商环境的进程中，担保制度的完善发挥着至关重要的作用。一个健全的担保制度能够为企业提供更广泛的融资途径，提升企业的资金流动性与市场竞争力。通过统一的登记公示系统，企业能够更加便捷地利用动产和权利进行担保融资，有效解决融资难题。此外，一个透明、高效的担保登记制度亦能吸引更多金融机构参与担保业务，增加市场资金供应，进一步优化营商环境。

对于云南省而言，《优化营商环境条例》第四十七条与担保制度的结合具有显著的宏观效应。云南省作为我国面向南亚东南亚的辐射中心，经济发展势头迅猛，但在融资担保领域仍面临若干挑战。统一的动产和权利担保登记公示系统的建立，将有助于云南省完善融资担保体系，增强金融服务实体经济的能力。一方面，它将促进云南省内企业的融资发展，尤其是对小微企业和“三农”主体，提供更多的融资机会和便利。另一方面，它也将有利于吸引外部资金流入云南省，加强与南亚东南亚国家的金融合作，提升云南省在区域经济中的竞争力。通过优化担保制度，云南省能够构建更加优越的营商环境，推动经济的高质量发展。

（二）融资担保短板

杨小平在《中国金融》明确指出，该省在融资担保领域存在若干不足之处，这些问题显著地阻碍了当地营商环境的改善。

云南省内部分担保机构资本规模较小，抗风险能力不足。一些小型担保机构的注册资本有限，难以承担大规模的担保业务，这导致它们在市场竞争中处于不利地位。此外，部分担保机构在专业人才方面存在短缺，特别是在风险评估、担保业务操作等领域缺乏必要的专业知识和经验，这影响了担保业务的质量和效率。

担保业务的覆盖范围表现出明显的不均衡性。一方面，担保业务主要集中在传统行业，如制造业、批发零售业等，而对于高新技术产业、文化创意产业等新兴产业，担保业务的覆盖相对较少。这些新兴产业通常具有高风险、高回报的特点，担保机构出于风险控制的考虑，对其担保意愿较低。另一方面，担保业务在地域上也存在不平衡。滇中地区由于经济相对发达，担保业务较为活跃，而一些偏远地区的担保业务则相对匮乏，当地企业难以获得有效的融资担保支持。

担保机构与金融机构之间的合作也存在若干问题。部分金融机构对担保机构的认可度不高，在合作过程中设置了较为严格的条件，如要求担保机构提供高额的保证金、提高担保费率等，这增加了担保机构的运营成本，也使得企业的融资成本相应提高。此外，银担合作的信息共享机制不完善，金融机构和担保机构之间难以实现信息的及时、准确传递，影响了担保业务的办理效率。

这些融资担保的不足对云南的营商环境产生了多方面的制约。融资担保的不足使得企业尤其是小微企业和“三农”主体面临融资难、融资贵的问题，限制了企业的发展壮大。企业因缺乏资金支持，难以进行技术创新、扩大生产规模，从而影响了整个产业的升级和发展。融资担保的不足也降低了云南对外部投资的吸引力。投资者在选择投资地时，会考虑当地的金融服务环境和企业的融资便利性，融资担保的不完善会使投资者对云南的投资环境产生顾虑，不利于吸引外部资金流入。

二、云南动产担保登记制度性交易成本量化研究

《云南省优化营商环境条例》第二十一条明确规定：“市场主体依法平等享受担保登记服务，登记机构应当制定统一服务规范。”该条款通过三项核心措施降低制度性交易成本：

1.标准化登记流程。统一全省动产抵押登记的材料清单、审查标准和办理时限，消除地区间政策执行差异。

2.跨部门协作机制。针对林权抵押涉及自然资源部门（权属确认）、第三方评估机构（价值核定）和市场监管部门（登记备案）的多头管理问题，建立“一窗受理、并联审批”模式，企业仅需向政务服务中心提交一次材料，各部门通过数据共享完成内部流转。

3.数字化升级。2021年起在昆明等试点地区上线电子化备案系统，实现线上提交、智能审核和电子证照发放，全程“零跑动”。为了更直观地展示滇中动产抵押登记效能的差异，附上2023年昆明、普洱市动产抵押登记效能对比表格：

根据表格数据的分析，可以观察到不同地区在动产抵押登记的审批时限及办理次数上存在显著差异。以昆明市为例，设备抵押的审批时限仅为3个工作日，且企业仅需办理1次，这反映出昆明市在动产抵押登记领域具有较高的行政效率，制度性交易成本相对较低。相比之下，普洱市的茶仓质押审批时限为7个工作日，企业需办理3次，这无疑增加了企业的时效成本和经济成本。

这种差异性揭示了不同地区在执行《云南省优化营商环境条例》第二十一条规定的程度上存在差异。效率较高的地区可能在登记流程的优化、信息化建设等方面取得了更为显著的成效，从而能够更有效地降低企业的制度性交易成本。而效率较低的地区则需进一步改进工作方法，加强信息化建设，优化登记流程，以提升动产抵押登记的效率，降低企业的制度性交易成本，为企业营造更为优越的营商环境。通过量化分析这些数据，我们可以明确地观察到制度改革对降低制度性交易成本的积极影响，同时也为营商环境的进一步优化提供了明确的指导方向。

三、政府性融资担保体系重构

（一）三级风险分担机制

《云南省人民政府办公厅关于加快推进政府性融资担保高质量发展的实施意见》中明确指出要规范三级风险分担组织体系。按照“国家融资担保基金—省级政府性融资再担保机构—州（市）级政府性融资担保机构”三层组织架构，规范推进政府性融资担保体系建设，有效分散担保机构风险，形成担保合力。各级财政部门按照本级政府授权履行出资人职责，对政府性融资担保机构实施国有金融资本穿透管理，形成数量适中、结构合理、错位发展、稳健运行的“1+16”担保体系。

需要省级政府性融资担保机构强化核心枢纽功能。作为体系龙头，要着力提升经营管理与风险防控能力，聚焦再担保主业构建全省统一的业务体系。充分发挥政策传导、银担对接、经验输出的平台作用，整合资本、人才、风控等优势资源，深化与国家融资担保基金的战略协同。通过股权投资有序退出、服务标准统一制定、业务规范指导实施等举措，全面提升州市级机构运营规范性和抗风险能力，切实发挥行业引领和风险屏障作用。

此外，还需建立动态优化的政府性融资担保机构名录管理制度。由省财政厅联合金融管理局等部门开展资质认定，实施“五独立”运营考核机制，严防政策性业务弱化和外部风险渗透。对分类监管评级低于B级、经营能力不足或存在重大风险的机构实施名录退出机制，整改达标后重新准入。其中，对虽评级较低但“双效”显著且业务结构达标的机构，列入重点监管名录实施业务范围管控，形成分类施策的监管格局。

（二）银担合作机制突破

在云南省营商环境优化的进程中，银担合作机制实现了显著的进展。其中，开发的“见贷即保”产品与《中华人民共和国商业银行法》第三十六条的对接，为解决企业融资难题、推动区域经济发展提供了创新的思路和模式。

“见贷即保”产品的开发标志着银担合作机制的一项重要创新。该产品与《中华人民共和国商业银行法》第三十六条相衔接，该条款规定商业银行在发放贷款时，借款人必须提供担保。商业银行需对保证人的偿还能力、抵押物或质物的权属与价值，以及抵押权、质权实现的可行性进行严格审查。基于此法律条款，“见贷即保”产品简化了担保流程，提升了融资效率。在传统银担合作模式中，银行在贷款发放前需对借款人进行详尽的信用评估和担保审查，而担保机构亦需审核借款人的担保资格，此过程耗时较长，增加了企业融资的时间成本。而“见贷即保”产品突破了传统模式，银行在对借款人进行初步审核后，若认为符合贷款条件，担保机构即可直接提供担保，无需重复审核。该模式显著缩短了融资时间，使企业能迅速获得资金支持。同时，该产品还要求银行与担保机构加强合作，共同评估借款人的信用状况和还款能力，确保贷款的安全性。通过这种方式，既提升了融资效率，又降低了金融风险，实现了银担双方的互利共赢。

德宏州跨境担保创新（即缅甸替代种植企业资产的反向抵押）是银担合作机制在跨境领域的一次创新尝试。德宏州与缅甸接壤，缅甸替代种植企业在当地经济发展中占据重要地位。然而，这些企业在融资过程中面临资产抵押难题，由于资产位于缅甸境内，国内金融机构难以对其资产权属和价值进行有效评估和监管，导致企业融资支持获取困难。为解决此问题，德宏州允许缅甸替代种植企业将其在缅甸的资产进行反向抵押，即企业将缅甸资产抵押给国内担保机构，担保机构再为企业向国内银行提供担保。该创新模式的具体操作为：首先，担保机构与缅甸替代种植企业签订资产抵押协议，对企业在缅甸的资产进行评估和登记。随后，担保机构根据评估结果为企业提供相应的担保额度，并与国内银行签订担保合同。银行在收到担保后，向企业发放贷款。

该创新模式具有深远意义。它为缅甸替代种植企业开辟了新的融资渠道，解决了融资难题，促进了企业的发展。企业得以利用获得的资金扩大生产、提升技术水平，增强了竞争力。该模式加强了中缅两国在金融领域的合作，推动了区域经济一体化发展。它拓展了国内金融机构的业务范围，提升了金融机构的国际化服务水平。德宏州跨境担保创新为其他地区开展跨境金融业务提供了有益的借鉴和参考，推动了我国跨境金融业务的创新和发展。

银担合作机制的突破为云南省营商环境的优化注入了新的活力。“见贷即保”产品和德宏州跨境担保创新模式的实施，不仅解决了企业融资难题，促进了经济发展，也为银担合作提供了新的思路和模式，为云南省在金融领域的创新发展奠定了坚实的基础。

四、特色担保工具与营商环境提升

（一）普洱茶区块链仓单质押模式

普洱茶区块链仓单质押模式作为云南省在担保制度创新领域的一项重要实践，依据《中华人民共和国电子商务法》第五十三条对电子存证效力的法律认定，为茶企融资开辟了新的渠道，显著改善了当地的商业环境。

根据《中华人民共和国电子商务法》第五十三条的规定，电子支付服务提供者需向用户提供免费的对账服务及最近三年的交易记录。此规定在法律层面确立了电子存证的法律效力，为普洱茶区块链仓单质押模式的实施提供了坚实的法律基础。在该模式中，区块链技术的应用确保了仓单信息以电子数据形式存在，这些数据具备不可篡改性和可追溯性，满足了电子存证的要求。因此，基于区块链技术生成的普洱茶仓单在法律上等同于传统纸质仓单，具备作为有效质押物进行融资的法律效力。

普洱茶区块链仓单质押模式的运作流程具体如下：首先，茶企将符合标准的普洱茶存入指定的仓储机构，仓储机构负责茶叶的检验、分级、存储等环节，并利用区块链技术为每一批次的茶叶创建唯一的电子仓单。该电子仓单详细记录了茶叶的品种、数量、质量、存储位置等信息，一旦信息上链，便确保了其不可篡改性。随后，茶企以该电子仓单作为质押物向金融机构申请融资。金融机构通过区块链平台实时核实仓单的真实性和有效性，并对质押物进行评估后，向茶企提供相应的贷款。在贷款期间，仓储机构负责监管质押的普洱茶，确保其安全和质量。同时，区块链平台实时更新仓单状态信息，使金融机构能够随时掌握质押物的最新情况。茶企在按时偿还贷款后，金融机构将解除对仓单的质押，茶企即可提取存储的普洱茶。

该模式自2023年实施以来，已取得显著成效，有效降低了茶企的融资成本，降幅达到2.3个百分点。在传统融资模式中，茶企因缺乏有效的抵押物和信用记录，通常面临较高的融资成本。普洱茶区块链仓单质押模式通过引入区块链技术，提升了仓单的可信度和透明度，降低了金融机构的风险评估成本。金融机构能够更准确地评估质押物的价值，从而为茶企提供更优惠的贷款利率。融资成本的降低使得茶企能够获得更多的资金用于扩大生产规模、提升产品品质和拓展市场。茶企得以增加对茶叶种植、加工技术的投入，提高茶叶的品质和产量，增强市场竞争力。此外，该模式还促进了普洱茶产业供应链金融的发展，推动了上下游企业的协同进步，进一步优化了云南省的商业环境。

（二）中老铁路沿线浮动抵押创新

“运输途中货物动态抵押”规则是在中老铁路贸易迅猛发展的背景下，针对运输途中货物抵押问题的一项关键创新。该规则有效解决了《中华人民共和国民法典》第三百九十六条关于浮动抵押物特定化的难题，显著促进了中老铁路沿线营商环境的改善。

《中华人民共和国民法典》第三百九十六条确立了浮动抵押制度，允许企业、个体工商户、农业生产经营者将现有的以及预期的生产设备、原材料、半成品、产品作为抵押物。然而，在实际操作中，浮动抵押物的特定化问题凸显。传统抵押模式下的抵押物通常是固定且静态的，其价值和状态相对容易确定。相比之下，运输途中的货物处于不断变化的状态，其数量、质量、位置等属性可能随时发生变动，这使得抵押物的特定化变得极为复杂。金融机构因难以准确掌握抵押物的实时状况，对运输途中货物的抵押融资业务持谨慎态度，导致企业融资需求难以得到满足。

“运输途中货物动态抵押”规则通过一系列创新手段有效解决了上述难题。该规则融合了物联网技术和区块链技术。通过物联网设备对运输途中的货物进行实时监控，能够精确获取货物的位置、数量、状态等关键信息，并将这些信息实时上传至区块链平台。区块链技术的不可篡改性和可追溯性，确保了货物信息的真实性和可靠性。金融机构能够通过区块链平台随时查询货物的动态信息，准确掌握抵押物的状况，从而降低了金融风险。此外，该规则还建立了动态抵押物特定化机制。在货物运输过程中，根据货物的实时情况和交易需求，对抵押物进行动态特定化。

这一创新规则对中老铁路沿线营商环境的改善具有显著影响。它为中老铁路沿线的企业提供了新的融资途径。企业可以利用运输途中的货物进行抵押融资，解决了企业在运输过程中的资金周转难题，提高了企业的资金使用效率。这有助于企业扩大生产规模、拓展业务范围，增强企业的市场竞争力。该规则吸引了更多的金融机构参与中老铁路沿线的贸易融资业务。金融机构对运输途中货物抵押的信心增强，愿意为企业提供更多的融资支持，增加了市场的资金供给。这促进了中老铁路沿线贸易的繁荣发展，加强了中国与老挝以及其他沿线国家的经济合作。“运输途中货物动态抵押”规则的创设也提升了中老铁路沿线的法治环境和营商形象。它展示了中国司法机构在解决复杂商业问题方面的创新能力和专业水平，为其他地区提供了有益的借鉴和参考，吸引了更多的投资者和企业参与中老铁路沿线的经济建设。

五、制度完善建议

（一）立法层面

为深入改善云南省营商环境，增强担保制度的效能与适应性，制定《云南省优化营商环境担保特别条例》具有显著的现实意义。该条例将从多个维度对担保制度进行规范与创新，其中构建跨境担保负面清单制度和赋予民族自治地区担保制度变通权是两项核心的重点条款。

构建跨境担保负面清单制度是应对云南省面向南亚东南亚开放战略的关键措施。随着云南省与周边国家经济合作的日益加深，跨境担保业务量持续增长。然而，由于不同国家法律体系、监管要求及文化背景的差异，跨境担保业务面临诸多风险与不确定性。跨境担保负面清单制度明确界定不允许或限制进行的跨境担保业务范围，为市场主体提供明确的行为规范。在清单之外的跨境担保业务，市场主体可依法自主开展，这将显著提升跨境担保业务的透明度与操作性。该制度有助于规避跨境担保风险，保障金融机构与企业的合法权益。通过明确禁止与限制的业务类型，监管机构能够加强对跨境担保业务的监管力度，防止非法资金流动及金融风险的跨境传播。此举亦有利于吸引更多外资流入云南省，推动跨境贸易与投资的发展，提升云南省在区域经济合作中的地位。

赋予民族自治地区担保制度变通权是基于云南省民族自治地区的特殊状况与发展需求的考量。云南省是一个多民族聚居的省份，各民族自治地区在经济、文化、社会等方面存在一定的差异。一些民族自治地区的传统产业与特色经济具有独特的发展模式与融资需求，现行担保制度可能无法完全适应这些地区的实际情况。赋予民族自治地区担保制度变通权，允许其根据本地实际情况，在不违背国家法律与政策的前提下，对担保制度进行适度调整与创新。民族自治地区可结合本地民族文化和传统习俗，探索适合本地特色产业的担保方式，例如以民族手工艺品、特色农产品等作为担保物。这将有助于推动民族自治地区的经济发展，提升当地企业与居民的融资可及性。该条款亦体现了国家对民族自治地区的特别关怀与支持，有利于维护民族团结与社会稳定，促进各民族共同繁荣发展。

《云南省优化营商环境担保特别条例》的制定与实施，将为云南省优化营商环境提供坚实的法律支撑。通过构建跨境担保负面清单制度和赋予民族自治地区担保制度变通权，能够有效解决当前担保制度存在的问题，激发市场活力，促进经济高质量发展。

（二）司法层面

在司法领域，构建“昆明国际商事法庭担保纠纷速裁庭”以及研发“云担通”智能合约系统，是优化云南担保制度、改善营商环境的关键措施。

构建“昆明国际商事法庭担保纠纷速裁庭”具有显著的必要性和重要作用。随着云南与南亚、东南亚地区经济合作的不断深化，跨境商事活动日益频繁，担保纠纷亦随之增加。传统的司法程序往往耗时较长，这对于商业活动而言，会增加当事人的时间成本和经济成本，影响商业活动的效率和资金的周转。而速裁庭的构建，能够专门针对担保纠纷案件，简化诉讼程序，加快案件的审理速度。速裁庭可以采用灵活的审理方式，如简化庭审程序、缩短举证期限等，快速解决纠纷，使当事人的合法权益得到及时保障。这不仅有助于增强市场主体对担保制度的信心，还能吸引更多的国内外投资者参与云南的商业活动，提升云南在国际商事领域的竞争力。速裁庭还可以积累专业的担保纠纷审判经验，培养专业的审判人才，为云南担保制度的完善和发展提供有力的司法支持。

研发“云担通”智能合约系统，是符合《中华人民共和国电子签名法》第四条规定的创新举措。该条规定，能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律法规要求的书面形式。“云担通”智能合约系统正是基于这一法律规定，利用区块链、大数据等先进技术，将担保合同以智能合约的形式呈现。具体设想是，在该系统中，担保合同的条款和条件被编程为代码，当满足预设的条件时，智能合约会自动执行，实现担保业务的自动化处理。当债务人按时还款时，智能合约会自动解除担保责任；当债务人违约时，智能合约会自动触发担保代偿程序。

“云担通”智能合约系统具有多方面的优势。它提高了担保业务的效率和透明度。智能合约的自动执行避免了人为因素的干扰，减少了繁琐的手续和沟通成本，使担保业务的办理更加快捷高效。同时，所有的交易记录都被记录在区块链上，不可篡改且可追溯，各方当事人可以随时查询交易信息，增强了担保业务的透明度和可信度。该系统降低了担保业务的风险。智能合约的自动执行机制确保了担保合同的严格履行，减少了违约风险。系统还可以通过大数据分析，对债务人的信用状况进行实时监测和评估，提前预警风险，为担保机构和金融机构提供决策支持。“云担通”智能合约系统的研发和应用，有助于推动云南担保业务的数字化转型，提升担保行业的整体水平，为优化营商环境提供有力的技术支撑。

（三）配套机制

依据《中华人民共和国中小企业促进法》第二十一条，县级以上人民政府应当建立中小企业政策性信用担保体系，鼓励各类担保机构为中小企业融资提供信用担保。由县级以上人民政府主导建立的“担保救济基金”，是构建中小企业政策性信用担保体系的重要制度创新。该基金作为专项风险缓释机制，通过市场化运作与政府监管相结合的模式，着力破解中小微企业融资担保困境，维护区域金融生态稳定。建立“担保救济基金”的目的主要有两个方面。它能够帮助暂时陷入困境但具有发展潜力的企业渡过难关。在企业因不可抗力或市场波动等原因无法按时履行担保责任时，担保救济基金可以提供短期的资金支持，避免企业因担保问题导致资金链断裂，从而保障企业的正常生产经营。担保救济基金有助于增强担保机构的信心。当担保机构面临较大的代偿风险时，担保救济基金可以分担部分风险，降低担保机构的损失，使担保机构更愿意为企业提供担保服务，促进担保市场的活跃。

“担保救济基金”的运作方式可以采用市场化和政府引导相结合的模式。由政府出资作为引导资金，吸引金融机构、企业和社会资本共同参与，扩大基金规模。设立专门的基金管理机构，负责基金的日常管理和运作。管理机构制定严格的申请条件和审批流程，对申请救助的企业进行全面评估，包括企业的经营状况、还款能力、发展前景等。对于符合条件的企业，基金可以通过提供贷款、担保代偿、股权融资等方式给予支持。在企业渡过难关后，按照约定的方式收回资金，实现基金的可持续运作。

开展“法治营商环境体验官”制度，即邀请企业代表参与政策制定，是优化营商环境的一项创新举措。具体做法是，政府相关部门定期从不同行业、不同规模的企业中选拔一定数量的企业代表作为“法治营商环境体验官”。组织体验官深入了解现行的担保政策和法规，通过实地调研、座谈会等形式，让体验官亲身体验政策的实施效果，收集他们在实际经营中遇到的问题和困难。政府部门根据体验官反馈的意见和建议，对担保政策和法规进行调整和完善，确保政策的科学性和实用性。

这一制度具有重要的意义。企业代表作为政策的直接使用者，他们的意见和建议能够更准确地反映市场需求和企业实际情况。通过参与政策制定，企业代表可以将自身的诉求和期望传达给政府部门，使政策更加贴合企业的实际需求，提高政策的针对性和有效性。“法治营商环境体验官”制度增强了企业与政府之间的沟通和互动，提高了企业对政策的认同感和执行积极性。这有助于营造良好的政企关系，促进政策的顺利实施，进一步优化云南的营商环境。